环境税露出冰山一角

但土地承包权( 资格) 的取得并不确保能够实际或者立即获得土地承包经营权，更不能具体指向特定的地块。

其具体做法是，农户在对外（向本集体经济组织成员之外的主体）转让宅基地使用权时，受让人需要土地所有权人办理集体经营性建设用地使用权出让手续并交纳土地出让收益，受让人取得具有期限限制的集体经营性建设用地使用权，而非直接取得无期限限制的宅基地使用权。宅基地经营权作为从宅基地使用权中派生出来的次级用益物权，其权能配置以及宅基地经营权人与宅基地使用权人之间的权利义务关系配置，可以参照德国民法上的次地上权制度。

这些举措都有助于在集体经济组织内部适当调节宅基地用于经营后可能带来的收益差距，既丰富了土地所有权的实现途径，又通过市场化手段促进了集体土地和资源（例如集体的山水林湖等旅游资源）收益在成员间的共享。基于此，应将一号文件所述的资格权理解为农民基于其成员资格而专享的宅基地使用权。另一方面通过方式方法的创新实现不具有成员身份的社会主体对闲置宅基地的利用，也即实现宅基地资源实际利用主体的开放性。我国现行宅基地制度以一户一宅、无偿分配、永久使用为特点。宅基地扩展至经营性用途在给农户或者其他经营主体带来经营收入的同时，也存在一定的负外部效应，例如增加村庄环境负荷，增加村庄排水、排污、垃圾处理、道路养护、治安维护等村庄公共服务负担，而村庄的这些公共服务供给通常是由集体资产来供给的。

从近些年的发展趋势看，在城镇化推进的过程中，随着农民市民化进程的加快，宅基地和农房闲置的程度呈增长趋势。故此，建议分别采用宅基地租赁权、宅基地经营权的概念。监察委员会是和立法权、行政权和司法权并列的重要国家权力，直接对同级人民代表大会负责，具有很强的独立性，将审计机关整合到监察委员会，可以显著提升审计机关的独立性，解决困扰审计体制发展的难题。

在监审分立的状态下，通过立法建立常态化的监审信息沟通机制显得尤为重要，可以节约腐败相关信息的搜集成本，从而使腐败治理效率得以提升。对国家监察委员会进行的领导干部经济责任审计，将由全国人大常委会委托审计署进行审计。[5]审计机关监督监察委员会就是代表人民对国家权力进行专门的财经监督，是宪法中人民主权思想的具体体现。众所周知，监察权的运行，必须建立在一定的物质基础上，需要通过财政拨付的公共资金来维持运转。

涉嫌犯罪的，移送司法机关。因此，各级监察委员会纳入国家预算的管理范围后，接受审计机关的法定监督也是必然的。

受托经济责任理论和人民主权思想之间是契合的，两者都认为人民是一切国家权力的最终拥有者，在国家机关和人民的关系中，国家机关只是受托者。国家监察体制改革启动后，行政权架构下的审计机关如何与全新整合后的监察委员会建立协同关系，成为一个全新的命题。【中文关键词】 监察制度改革。同时，对审计署进行扩权，将国家发展和改革委员会的重大项目稽察、财政部的中央预算执行情况和其他财政收支情况的监督检查、国务院国有资产监督管理委员会的国有企业领导干部经济责任审计和国有重点大型企业监事会的职责划入审计署。

[14]从以上我们不难发现，国家审计对象范围的广泛性使得审计机关可以接触到数量众多的国家机关、国有企业、国有金融机构等海量财政财务数据信息，也促使审计机关有更多的机会发现各类职务犯罪线索，积极配合监察委员会办理反贪案件。审计机关和监察机关之间可以相互监督，审计机关作为财经监督机关，应当如何监督监察委员会？国家监察体制改革后，监察权和审计权分属不同的权力体系，但完全不影响审计机关对监察委员会进行监督。（2） 对物的监督方面，通过国有资产审计对监察委员会进行国有资产管理和使用等方面的监督。具体地说，参考国家监察体制改革的做法，将省和省以下的各级审计机关从同级政府序列中分离出去。

[18]杨肃昌：《中国国家审计体制问题：实证调查与理论辨析》，中国时代经济出版社2008年版，第150页。审计机关基于受托经济责任理论行使财经监督权，其根本目的就是为了监督政府及其他国家机关是否依法管理经营受托的公共财产，确保公共财产之用度符合公意，避免权力的滥用和腐败，这也是人民主权思想能否事实兑现的财政保障。

[16]李嘉明、杨流：《国家审计与国家监察服务腐败治理的路径探索——基于协同视角的思考》，《审计与经济研究》2018年第2期。本文拟在国家监察体制改革的大背景下，对审计权和监察权之间的关系变化进行深度研究，探究国家监察体制改革对审计权和监察权之间关系的影响。

[6]汪太贤：《西方法治的源与流》，法律出版社2001年版，第416页。[7]无论是人大财经监督权的行使，还是《监察法》中规定的对监察委员会的民主监督、社会监督和舆论监督，都必须首要解决监督中出现的信息不对称问题，而国家审计借助于其专业性正好解决了这个问题，[8]确保了新监察体系中财经公权力运行的公开和透明，便于其他国家权力和相关主体进行有效的监督。3. 完善审计机关向监察委员会的案件移送处理制度。在党中央的领导下，结合已有的省以下审计机关人财物统管改革，探索地方审计机关由审计署统一派出，增强审计机关的独立性。和前述的公共资金审计、国有资产审计不同，领导干部经济责任审计是一种综合性审计，主要是对党政主要领导干部和国有企事业单位领导人员任职期间所管理单位或部门的财政收支情况的真实性、合法性和效益性以及相关经济活动应负的经济责任所进行鉴证、确认和评价。此外，《监察法》还规定地方各级监察委员会接受上一级监察委员会的监督。

（三） 监审分立前提下的审计权体系优化 监察权和审计权同属国家监督权体系，改革前的国家监察体制和现行审计体制存在高度的一致性，即都是政府体制的组成部分。各级人大对同级监察委员会的监督权中包括财经监督权，各级人大常委会将通过听取和审议本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告，对包括监察委员会在内的本级预算的执行情况等进行宏观性、整体性的财经监督。

《深化党和国家机构改革方案》提出了建立专门的中央审计委员会，作为党中央的决策议事协调机构，加强党中央对国家审计工作的领导，构建集中统一的国家审计监督体系。监察机关则是由宪法创设的机关依法创设。

审计移送的标准、审计移送证据的认定、审计移送的法律依据等基本问题也存在较大争议，没有形成统一的共识。监察委员会和审计机关同属国家监督体系，两者间的相互监督具有重要意义，通过相互间的监督，能够有效地将权力约束在宪法和法律的框架内。

[16]审计权与生俱来的腐败识别功能恰好能够弥补监察委员会在财经监督方面的先天不足，能极大地提升反腐成效。国家监察体制改革后，监察委员会的监督范围覆盖到一切行使公权力的公职人员。监察委员会的主要职责是反贪腐职责，不太可能去承担预算执行和决算审计的财经监督工作，顶层制度的设计者们最终没有选择建立监审合一的国家反腐体系。[11]国家监察体制改革前的审计机关和监察机关同属行政体系，在治理腐败的协同方面有先天优势，无论是否实行监审分立制度，都能在本级行政首长的推动下建立行政体系的内部沟通和合作机制，协同预防和打击腐败。

（2）在现有行政型审计监督模式下有序推进审计制度改革。[21]和监察体制改革一样，审计体制改革的方向同样希望在独立性和权威性方面进行有效提升，但审计体制改革无法完全照搬监察体制的改革路径，因为审计机关除了反腐作用以外，在财政资金的合理有效利用方面承担着很重的责任。

审计机关的职责不仅包括反贪腐，还要承担预算执行和决算审计的财经监督工作，以满足政府在预算资金审查、财经控制方面的需求。1982年12月首次将国家审计制度写入宪法，在《宪法》中明确规定：国务院设立审计机关，对国务院和地方各级政府的财政收支、对国家的财政金融机构和企业事业单位的财务收支，进行审计监督。

审计和监察都是腐败治理下的子系统，二者的共性均是运用权力制约与监督权力。而审计权仍保留在政府序列中，是归属于行政权体系的二级权力，属于行政监督权范畴，独立性较弱。

从相互联系上看，审计和监察同属政府体系中的专门监督机关，接受同级行政首长和上级机关的领导，两者与行政机关之间都呈现隶属的层次关系，都是依附于行政权的监督权力，具有反贪腐职责并进行了积极的反贪腐协同合作。作为一个行政权力本位的国家，现实政治体制的关系以及所信奉的管制哲学的作用，使我们更加倾向于使审计权和行政权结合在一起。应当注意的是，上述审计监督范围的调整和审计管理体制的改革涉及《宪法》91条和第109条的修改，必须在《宪法》中的审计条款修改后才能进行《审计法》的相应修改社会主义初级阶段则对社会主义所追求的完全理想性的公有制有所限定，使八二宪法增加了私的属性，并通过对个体经济、私营经济的保护，进而通过人权条款和基本权利对个体的保障从而呈现出公私二元的结构。

其中，宪法的规范结构就构成了国家存在的结构性基础，而对这一规范结构的解释同样需要深入到国家生存的现实结构当中。上述二者，实际上体现了宪法的二元特征，即法治国层面的规范属性和政治层面的民主属性，这与人民的双重代表结构——论证代表和政治代表[18]——相吻合，前者解决的是正确性主张，防范的是公意只有共同意志、而缺乏伦理性和正确性的弊端，后者解决的是政治正当性和政治决断的问题。

三、公私二元：中国特色社会主义的现代使命 社会主义初级阶段为八二宪法所确立的公私二元的规范结构，也符合中国的历史传统，并符合当代中国社会的大众心理。八二宪法施行之后，经过五次修改，其自身也发生了根本性的变化，从计划经济到社会主义市场经济、对个体经济和私营经济的支持和保护、对私有财产权的强调、依法治国和尊重与保障人权写入宪法，乃至中国特色社会主义和社会主义初级阶段的提出与入宪，都表明了宪法的内在变迁以及宪法之内对社会主义理解的变迁。

党的领导不能靠法律来强制，而是要靠自己的路线、方针、政策正确，靠自己的意见正确，自己的主张代表最大多数人的最大利益。从新中国成立，历经改革，再到新时代，这一过程体现了中国社会的变迁。